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提倡弱省强县的地方自治，反对联邦制
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联邦制似乎是中国自由派的主流思想，三百多人签名的《零八宪章》第十八条就是“联邦共和”，要求“以大智慧探索各民族共同繁荣的可能途径和制度设计，在
民主宪政的架构下建立中华联邦共和国”，这后一句的措辞不再是“探索可能途径和制度设计”，而是确切无疑主张联邦制，就连国号都拟订好了。许多学者也专
门撰文提倡联邦制，最为突出的代表人物是吴稼祥先生，几乎言必称联邦制，就连完全不相干的文章到了末尾也能够忽然来一句中国应该实行联邦制云云。
相对于土共高度集权自上而下的中央制，联邦制明显具有进步性，国内学者对联邦制的偏爱是可以理解的。但是，联邦制和中央集权制之外，难道就没有别的制度
可供选择吗？并非如此。下面的分析从民主制度的基本理念出发，试图探讨最适于中国的制度，得出的结论是否定以上二者，另择中道。
一、县级地方自治是最根本的自治制度
暂且撇开联邦制与中央制的对立，着眼于民主政治最基本的原则：主权在民。如何真正落实主权在民的原则？全国大选？省长总统直选？不，这些大型政治区划的
选举制度或许可以引发很多噱头但绝非基本民权的落实。相反，人民日常生活所经常接触的政府职能大多限于县市级或更低（这里的市相当于特殊的县而不是管辖
许多县市的中级政区，下文统称为“县”），所以县级高度自治的地方自治制度才是民权最根本的体现。
孙中山先生提倡的四大民权：选举、罢免、创制、复决，完全适合在县及其下（区、乡、镇）的小规模政区由选民直接行使。县级地方自治政府的政务官员与代议
机构成员由选民直选产生、对选民负责，确保政府运作的透明度以供选民与媒体监督、避免官员滥权，这在世界上所有成功的民主政体内都是行之有效的制度，与
更高层面的联邦或中央制政体无关。西方国家的地方自治在小型政区内尤为成功；某些大城市如芝加哥出现了政治糜烂的局面，恰恰说明规模较大的政区需要引入
直选自治制度之外的分权制衡机制，这是后话。
二、省级行政区的应有职能
目前中国的省级行政区虽然严重受制于中央但针对县市仍然有较强的控制权。联邦制的提倡者认为中央权力应当向省级下放，扩大省级权力。这样做的结果是什么
呢？美国是世界上最典型、最悠久的联邦国家之一，国土面积与中国不相上下，那么就针对美国来做一下个案分析吧。
美国有个独特的现象：律师多。全世界70%的律师都在美国。这和美国的法治传统以及近几十年来形成的推卸个人责任的诉讼索赔风气分不开，但美国的联邦制
度对此起到的作用不容忽视。美国的立国之本是十三个独立的殖民地自愿结成的联合体，其国体“合众国”就是聚合众多国家的意思，原本的独立国家（脱离英国
之后的殖民地）放弃一部分主权而形成联邦政府，但各自保持的主权仍然强大，尽管近一百年来联邦政府不断扩权。这种制度导致各州法律区别很大，也就加大了
美国社会对律师的需求，客观上导致更多内耗。美国的自由主义传统带来的小政府与自由经济的理念与实践在很大程度上化解了州权过大所可能造成的地方壁垒，
但壁垒仍然存在。
另一方面，美国每一个州内部的体制都类似于中央制，州权不可避免的削弱了基层地方自治。比如加州政府刚刚达成的预算妥协方案就包括了强行借用本来划拨给
县级地方财政的资金（美国州以下的行政级别称作county，介于中国的郡与县之间，通常译作县；市与县互相交错，与中国概念不同），许多县政府表示不
满并计划起诉州政府，但无法直接推翻州政府挪用县款的决定。加州财政赤字达到创纪录的二百六十多亿美元，也说明州政府权力之大。加州还有一个值得注意的
现象，就是州宪法规定了选民在州级通过直选行使罢免、创制、复决诸权（美国只有大约一半的州有类似制度，其中加州民权范围最广），表面上看这种制度强化
了民权，但实际效果上导致了许多政治乱象，现在加州民众要求修改州宪的呼声越来越高。加州的规模与中国许多省份相当，其经验教训是很有参考价值的。
那么，省级行政区应该有什么样的职能呢？简言之，县级自治政府无法独自决定的议题，比如跨越县市的建设、需要在省的范围内统筹规划的，以及省内县市形成
合力以省的名义与中央和其他省份交涉，才是省政府的应有权限。省政府存在的目的应当是协调而不是管制。出于同样的理由，省级政务官员没有必要由省民直选
产生，省级民权的落实也不应拘泥于直接选举，而应本着协调的原则，追求分权制衡。
省与县之间是否应当设立中间层次的政权机构呢？本着协调规划的原则，在一定范围内跨越数县市但小于全省的联合机构如有必要就可以设立，但这样的机构应当
有具体的目的与严格的权限，类似于特定项目上的合作组织，而不必上升为政权建制。特大城市的行政建制，或许可以在区的范围内直接自治而在全市范围内以区
为基础形成分权制衡、规模有限的联区政府，这些细节问题有待讨论。
基于上述原则，中国真的有必要实行联邦制吗？答案是否定的，但中国作为多民族国家的具体国情值得进一步分析。
三、混合政体与改土归流
历史上的中国长期实行自上而下的中央制，但政权到县级为止，更底层的乡里基本上是自治的。在这样的制度之外，并行存在着边疆地区的羁縻制度，臣服于中央
政权的边疆少数民族地区经常保留原有的民族政权甚至部落组织，也不按税制向中央纳税。比如西域诸城邦，自大的夜郎王的领地，就是典型的羁縻地区。所以说
中国君主制时代并非实行严格的中央制而是中央制与羁縻制的混合政体。港澳之于土共红朝也是类似的关系。
中央政权有足够实力的时候会在某些少数民族地区废除土官、改行内地制度设省置县，是为改土归流。比如藏族地区长期实行土司制度，甚至有半独立的拉萨喀厦
政府；清末赵尔丰主持川滇边务，在西康地区推行改土归流，而且一度占领拉萨；喀厦政府的废除及其统辖区域的改土归流则是由土共强力完成的。改土归流的过
程往往违背少数民族地区的民意甚至伴随流血冲突，但历史的事实已经筑就，港澳之外的中国全境均已设立县级政区。
政治必须基于现实，中国的现实已经具备了在全国范围内实行县级地方自治的基础环境。少数民族地区的特殊情形，值得一定程度的特殊对待，比如民族文化的保
护、贫困地区的扶植，但法律面前人人平等的原则必须不分民族真正落实。县级地方自治不分民族适用于所有地区，在少数民族聚居区可以自然形成民族自治，但
自治权力必须遵循平等自由的宪政原则，不能因为某个民族在某个地区的人口优势就对其他民族实行歧视政策。县级自治基础上的省级行政区虽然权力有限但省的
权力仍然通过间接的方式来自省民授权而不是中央赐权，这样的制度下每一个省都是自治省，每一个县都是自治县，真正实现主权在民。
四、省份边界的相对稳定性
不论是否涉及联邦制，重划省区的议题在中国时有讨论。可是，中国许多省份的大致边界都有数十年甚至数百年的历史基础（有些可以上溯到元朝十一省、明朝两
京十三省），自上而下的重组并非良策。尤其在边疆地区，人为拆分大省很可能导致某些新建小省的离心倾向。
弱省强县的地方自治制度下，省份规模和边界的意义会相应弱化。为了促进政局的稳定，中国民主化之后应当有一段时间回避省份重组划界的问题；县级地方自治
长期贯彻之后，如果地方自发产生重组划界的要求并且趋于共识，那么这些议题可以列入议事日程。
五、统一是中国现阶段绝对的原则
土共的民族政策荒谬透顶，一方面打着少数民族地方自治的幌子，毫无自治之实，另一方面试图以小恩小惠和司法倾斜政策来收买人心，实际结果是养肥了一批投
靠土共的少数民族腐败分子，少数民族大部分民众则至多得到些许蝇头小利，整体上仍然处于不利地位。这样一种扭曲的社会制度来自汉人为主体的土共，少数民
族聚居区的某些成员为此迁怒于汉民族，试图脱离汉人主导的中国、建立本民族的独立国家，这种想法的来由是可以理解的，但基于务实的原则，无论汉族还是少
数民族都必须认识到，这种想法不但行不通，而且有损于中国的民主化进程。
如果只从学术的角度看问题，地方独立（甚至包括某些汉族地区的独立要求）并非完全没有法理依据，但是政治行为的依据不是象牙塔也不是意识形态理论教条，
而是现实国情。在中国当前和可以预期的将来，任何少数民族或地方政区的独立诉求都不可能得到大多数汉人的认同，边疆独立倾向只可能引发双方情绪化的反
应，妨碍中国的民主化和社会进步，所以统独的问题没有讨论的余地——统一，是中国现阶段绝对的原则。
什么样的政体能够在不损害民权的前提下维护统一？弱省强县的地方自治制度就是答案。联邦制则相反，把边疆省份的地位拔高为“邦”甚至“自治邦”只可能助
长其独立意识和离心倾向，不但不能满足某些激进人士的独立诉求，而且会导致许多汉人的反弹，危及新生的民主制度。汉人内地则相反，两千年来大一统思想的
结果是绝大多数汉人省份没有联邦分权的诉求。联邦制在长远的将来或许会有更强的可行性，那时民族国家的概念很可能已经改变；但是，在可以预期的将来，联
邦制是两头不讨好的恶法。港澳台的特殊情况则可以容纳于混合政体，没有必要诉诸联邦制。
六、中央地方的均权平衡
基于县级地方自治落实民权带来的推论就是省权的弱化。那么，如何处置中央的权力呢？同样，中央政府不应成为包罗万象的大政府，县、省级无法处置的才是中
央的权限。鉴于中央政府的外交、国防以及货币政策等职能，一味寻求弱化中央权力是不切实际的做法，西方国家（包括联邦制国家）中央权力演化过程中的经验
教训很值得研究，也就不是这里的话题了。
可是，高高在上的中央政府权力越大越可能无法兼顾各方，所以各级政权机构权力分配的一个基本出发点就是中央地方的均权平衡，这就不是简单的“中央制”三
字所能概括的了。这里的“均权”二字自然不是简单的平均而是多方妥协之下动态平衡的权力分配。县省自治基础上的中央地方均权制度，是联邦制与中央集权制
之外的选择，也是最适合中国国情的选择。如何实现中央地方权力的动态平衡，是很复杂的议题，即使在老牌联邦制国家也时常发生权力消长。德国新近通过
的“联邦制改革方案”就修改了联邦基本法有关联邦与州权限的条款，比如高等教育，原本归地方管辖，三十余年前收归中央，现在又大致下放于地方，同时保留
联邦政府的某些权力如结业决定权以保证全德高校的一致性和可比性。确切的讲，任何政体都需要均权平衡，但联邦制的出发点是联邦主体的主权，均权制的出发
点是基层自治基础上的均权。在许多具体议题上不同的制度很可能殊途同归，但整体而言联邦制之下联邦主体权力偏大，中央制之下中央权力偏大（比如法国总统
出于私人恩怨罢免某省长），相比之下直接寻求妥协分权的中央地方均权制更有优势。
与此相关的一个问题就是中央政权的选举方式。全国各地划分选区直接选举代议制立法机构的议员，是绝大多数民主政体的做法，就不在此讨论了。可是，中国适
合实行国家元首的直接选举吗？直选国家元首，很容易造成选民的情绪化和政客的民粹主义倾向，也有可能导致某些缺乏政治智慧和个人操守的名人（如歌星影
星）只靠名气而当选，这在许多国家都发生过，比如菲律宾的影星总统，上台不久就爆出贪污丑闻而下台。中国这样的大国在省级、国家级落实民主制度，更加需
要侧重的是分权制衡的宪政共和精神而不是直选省长总统这样的外在形式。适当的间接选举制度，加以各个权力分支的分立、制约与平衡，是确保宪政共和、避免
民主制度陷于民粹主义泥潭（甚至“多数人的暴政”）的最佳选择。
七、联邦制没有独特的优越性
上文重点论述的是弱省强县的地方自治和中央地方均权制，以及联邦制可能带来的某些危害。可是，联邦制有没有什么独特的优越性呢？
十多年前，我曾经推崇过联邦制，当时的想法比较简单，主要是看到世界上的大国除中国以外都是联邦国家，认为联邦制是潮流。可是，1994年南非实现种族
平权之后的新宪法废除联邦制改行中央制，这不啻一个警钟：联邦制之下可以出现种族主义政权的暴政。那以后我对联邦制问题做了深入思考，尤其在学习了中华
民国宪政史之后受到1946年中华民国宪法所设定的中央地方均权制的启发，认为以前曾经考虑过的联邦制相对于中央集权制的优越性并非联邦制所独有。比如
联邦制的看家本领——地方因地制宜订立法规——在均权制度下仍然可以实现，只是不像联邦制那样地方政府立法权力极大、我行我素，而是需要兼顾与中央、其
他省份、以及县市自治政府的平衡。在经济全球化的大背景之下，片面强化省级立法权力甚至是有害的。有的联邦制提倡者以某些资源大省的资源被中央夺取而得
不到相应回报为由要求联邦分权，但资源利益分配的壁垒未必对本省的长远发展有利，合适的分配方案应当通过中央地方的均权协调来实现（即使在美国这样的老
牌联邦国家，联邦政府对地方资源仍然有很强的控制力，也直接拥有大片土地）。类似的话题还有很多，不必在这里赘言。请读者想一想，如果您曾经或仍然提倡
联邦制，那么联邦制在中国具体国情的前提下有没有什么中央地方均权制所没有的独特优越性呢？相信您的答案是否定的。
主权在民的原则和政治现实的考量，决定了联邦制不适于中国。1946年中华民国宪法包含了相当精妙的分权制衡机制和中央地方均权制度，但没有涉及地方自
治的细节，具有弹性，可以容纳弱省强县的地方自治。这是一部极为优秀的宪法，是多党协商的产物、由第三党成员执笔，对中国民主化的进程和方向有着极大的
意义，值得深入讨论。
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| [7/22/2009 9:26:55 PM] |
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