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[芦笛之声] 《临时约法》：孙文扔下的“捆仙索”（一）
芦 笛
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[芦笛之声] 《临时约法》：孙文扔下的“捆仙索”（一）
芦笛
《临时约法》乃是中华民国第一部具有宪法性质的根本大法，如略去晚清颁布的《宪法重大信条十九条》不计，则是中国第一部具有宪法性质的根本大法。两者的区别，是《十九条》可以运转，而《临时约法》根本不能工作。它的设计目的，似乎就是为了制造一个无法运转的政府，因此成了民初政治危机的渊薮。民初宪政最终垮台，此法功不可没。遗憾的是史学界似乎没有多少人注意到这问题。
一、《临时约法》的致命缺陷
孙黄辈在南京成立临时政府时，制定了一个《中华民国临时政府组织大纲》。该大纲粗陋之至，于中华民国的领土、主权和人民等根本问题无一字提及，只是从美国宪法中极粗陋草率地拷贝了临时政府的组织原则和权限。它规定实行美国式总统制，临时大总统既是国家元首，又是行政首脑，率各部部长施政。
但后来临时参议院选举袁世凯作总统，孙文怕老袁变成拿破仑第一，帝制自为，便匆忙弄了部《中华民国临时约法》出来，把原来的总统制改成法国第三共和式内阁制，设置了若干“刹车”去“防范未然”。
该约法规定，临时大总统由参议院选出，但不对国会负责。对国会负责的是内阁总理和部长们（通称国务员）。但该法对总统的责任和权力与总理的责任和权力毫无清晰界定，甚至连“总统有权组阁”的明确规定都没有，立法的着眼点，完全在于如何死死捆住总统与内阁（国务院）。
临时大总统的权力在以下几方面受参议院控制：
1）制定官制、官规，须提交参议院议决。
2）任命国务员及外交大使公使，须得参议院之同意。
3）宣战媾和及缔结条约，须得参议院之同意。
4）宣告大赦须经参议院之同意。
5）参议院对于临时大总统，认为有谋叛行为时，得以总员五分四以上之出席，出席员四分三以上之可决弹劾之。
这里涉及到政府日常运行的最重要的限制，是总统组阁和任命外交使节必须经参议院批准。这其实是从美国宪法上抄下来的。但美国宪法虽有此类规定，早就成了徒具形式的具文，正如英国国王虽在理论上有权否决议会提出的法案，但百多年来就没哪个国王使用过那权力。在成熟的民主国家，所谓反对派乃是“忠诚的反对派”，以大局为重。除非确有重大原因，国会不会轻易否决总统的提名，国王也不敢随便否决国会通过的法案，他们在这些事上作“橡皮图章” 已经成了所谓“习惯法”。但若在中国，东施效颦只会适得其反。
除了被参议院控制外，临时大总统的权力还受内阁（国务院）限制，那就是“国务员于临时大总统提出法律案、公布法律及发布命令时，须副署之” 。正如后来的实践表明的那样，这规定为总统和阁员制造了无穷的扯皮机会。
内阁则在以下几方面受参议院的控制：
1）组成必须由参议院批准。
2）必须到参议院答复质问。
3）参议院对于国务员认为失职或违法时，得以总员四分三之出席，出席员三分二以上之可决弹劾之。
此外，内阁也受总统控制，那就是上文已经提到的“国务员于临时大总统提出法律案、公布法律及发布命令时，须副署之”的规定。行政命令都以总统名义发布。如果总统拒绝盖印，则总理就无法施政。
由此可见，总统和内阁不但互相受制，而且两者都受国会控制，唯独国会不受任何控制，成了“超级国会”，但它本身又没有行政权力。倘若此种超级国会发大愿心，立志与总统或内阁过不去，则国家立即瘫痪，连个政府都没有。这种背时约法居然会有人想出来，令人不能不佩服孙文破坏捣乱的天才——他在抄袭法国内阁制时，有意去除了总统有权解散国会这一条。
法国第三共和实行的内阁制，根本就是个无法稳定运作的背时制度，以内阁之短命享誉全球。据统计，自1875年间至1940年这65年间，内阁改组共103次，平均寿命不到8个月。这制度弊病在国家处于危机状态时最致命。当30年代纳粹崛起，撕毁凡尔赛和约，派兵进入莱茵非武装区时，法国竟然连个内阁都没有，只能坐视恶邻为所欲为。战后的第四共和虽作了改革，但内阁变得甚至更短命：自1946年至1958年的12年间，内阁改组竟高达26次，平均寿命不到半年，还几乎因阿尔及利亚独立引起内战。直到戴高乐上去，推出“戴高乐宪法”来，把所谓的“半内阁制”变成了权力比美国总统还大的“超级总统制”（美国总统无权解散国会，也不能在国家处于紧急状态下行使非常权力），这才算天下太平。
第三共和内阁制之所以毛病百出，主要原因我已经在介绍总统制和内阁制的旧作中讲过了，就是议会中小党林立，始终无法形成英美两大政党的局面。而内阁制的内阁因为要对议会负责，就必须由议会的多数党组成。若国会没有多数党，靠几个政见不同的小党组成联合内阁，当然不可能持久。而且，内阁同时对上议院和下议院负责，只要任何一个议院提出不信任案，则内阁马上倒台。总统虽可解散下议院，但必须获得上院同意。若两院联合反对，则总统就无法解散国会，只能听任内阁垮台。
这问题在英式内阁根本就不存在。英国早就发育出了完善的两党政治。内阁犹如下院（上院基本是个政协花瓶）的董事会，谁控制了下院，谁就当首相组阁。阁员由首相任命，也由他炒鱿鱼，虽然名义上需要国王批准，但国王不过是盖章机。因此，内阁施政权力毫无窒碍。唯一可能出现的政治危机，是内阁的政策得不到下院支持。但此时首相可以解散下院，举行大选，再根据大选结果，或是由内阁总辞，或是在新建的下院中获得多数，原来的政治危机也就化解了。
由此可见，内阁制要能工作，不但必须有成熟的两党政治作运行基础，而且必须有打破国会与内阁僵持、解决政治危机的手段，那就是国会有权通过不信任案，请内阁总辞，而首相或总统则有权解散国会，请国民以大选来裁决双方谁是谁非。
明乎此，则不难看出孙中山不但拷贝了个背时制度，而且还故意忽略了打破总统和国会的僵局的重要设计。要它能工作，前提是要么国会议员全都是顾全大局、相忍为国的圣贤，要么是国家元首彻底控制了国会以及行政首脑。否则就是让老马去拉一辆刹死了的破车。
第一个前提根本就不存在。此前中国毫无民主实践，国会议员多是沐猴而冠，其最大的乐趣，就是杯葛政府，搞得政府什么都干不成，甚至使得民国陷入无政府状态，逼得老袁使出枪杆子来改法，非法解散了国会，这才使得中央政府有了点起码施政权威。老袁尝到硬来的甜头后，便越演越烈，最后干脆帝制自为，证明了孙大炮的担心果然是“先知先觉”。此后段祺瑞又给套上了那不会转的破车，同样逼得他只能使出类似的辣手来，试图控制议会甚至总统。最后便是法统荡然无存，再度证明了老孙的“军政-训政-宪政”三部曲是“先知先觉”之论。
这情景梁启超早就预见到了。此公乃是清末民初最有远见卓识的中国人。辛亥前他大声疾呼，告诉大家革命只会造成灾难，最适合中国国情的国体还是君主立宪制。革命后他又早早看出了《临时约法》的致命缺陷，那就是总统没有解散议会的权力：
“夫议宪之人而于解散权严加制限之，岂非惧总统之滥用耶？……假使国会与政府冲突，而无圆满之解散权以为救济，其结果究如何者？或则迫政府出于违宪之途，蔑视国会之决议；或则使政府不得不用卑劣手段，用金钱及其他之酬报以诱惑议员使从己耳。两者有一于此，其不祥莫大焉！故圆满之解散权，一方面足以策属政府之责任，一方面足以报议员之气节，所关非细故也。夫解散权之滥用，虽曰可畏，犹不失为堂堂正正之举，滥用之程度，终有限制。若以不能解散之故，而滥用他权，则足以俯视国会之空气，其贻祸国家乃无极耳。”（《梁启超拟中华民国宪法草案》，夏新华等整理：《近代中国宪政历程：史料荟萃》，258页，中国政法大学出版社，2004年12月第一版）
后来的发展果然如他说的那样，“或则迫政府出于违宪之途，蔑视国会之决议；或则使政府不得不用卑劣手段，用金钱及其他之酬报以诱惑议员使从己耳。”老袁和老段强力违宪，而老曹则贿买议员。世人只知他们无耻，却不知道先知先觉梁任公早就警告过那是“历史的必然”了。
后人以《三国演义》铸造的历史观去看那段历史，认定民初的政治沿革，乃是老袁那白脸曹操在出山前便早已算定了的阴谋诡计的逐渐展开，却没想到若让当时（乃至现代）任何一个野心家去坐老袁、老段那把位子，恐怕都不会有别的搞法。孙大炮就更不用说了，此人乃是践踏法治的专家，更是贿买议员、甚至毒打议员、谋杀阁员的超级政治流氓（早在曹锟贿选前，他就使用德国人赠送的金钱贿买国会议员南下，到广州成立“非常国会”【芦注：“常”字为“法”字之误】，后又暗杀了海军总长程璧光）。和他比起来，老袁老段简直如同初生羊羔一般洁白。
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| [11/21/2008 4:58:41 PM] |
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