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广民
2/2/2007 8:28:31 PM

标题

内容

2003年9月21日至10月2日，广东民政代表团赴日本、韩国考察殡葬管理工作。代表团先后访问了日本国东京葬祭株式会社、东京都葬祭业协同组织、韩国韩中亲善协会，分别与日本火葬研究协会、韩国汉城市老人福利课举行了业务座谈，查阅有关资料了解两国火葬的历史和现状，实地参观考察了日本东京葬祭机构、韩国汉城市殡仪馆、火葬场、纳骨堂、公共墓地、撒骨场，同相关机构管理人员交谈，耳闻目睹日本、韩国殡葬业的发展情况。

日本、韩国殡葬管理的基本情况

日本是亚洲最早实行火葬的国家，也是最早提倡不保留骨灰的国家。据日本火葬研究协会介绍，日本火葬，距今已约有250年的历史。火化率比较高，骨灰处理多样化，骨灰撒散非常普及。日本殡葬立法较早，1884年即制订了有关墓地以及埋葬的管制规定，在全国推行火葬，1920年（大正9年）全国平均火化率达40.8%，但各地火化工作发展不平衡，最低的琦玉县仅4.5%。现行有效的殡葬法律是1948年6月1日开始实施的《日本有关坟墓、埋葬的法律》，这部法规已经过十几次修订。与其相配套的法规是1948年7月13日卫生环境省法令第24号《日本有关坟墓、埋葬法律的实施细则》（1999年进行了修订）。日本的法律规定：“火葬包括火化和火化后的埋葬”。“不得在墓地以外的地点埋葬尸体或者火化后的骨灰”。“不得在火葬场以外的设施中进行火葬”。“进行埋葬、火葬或者改葬者必须遵守劳动卫生省的规定，在得到市、街道、村长的批准后方可实施”。日本的这些法律、法令都要求不断推进火化，倡导骨灰撒散，提升卫生环境保护、节约资源程度。据日本卫生环境劳动省2000年（平成12年）度的卫生行政业务报告公布，2000年日本全国死亡人数1005211人，火化999255，火化率99.4%，遗体土葬的仅占死亡人数的0.6%。

在日本，国家对殡葬和殡葬服务经营的主体实行严格管理。日本法律规定，政府为殡葬管理主体，由政府首长直接负责。中央政府由卫生环境劳动大臣负责全国有关坟墓、埋葬的法律实施，负责对墓地等殡葬服务设施管理政策的实施，同时负责指导地方行政长官正确履行他们在殡葬事务领域的职责，向他们提出技术性指导意见。殡葬管理在地方行政长官管理的事务中属于自治事务，具体分两个层次：一是都、道、府及指定市，二是市、街道、村（包括特区）。他们依照法律履行各自的职责，并分别接受卫生环境劳动大臣的监督和指导。都道府的知事、指定市的市长、中心城市的市长、设立保健所城市的市长具体负责审查批准从事殡葬服务经营等活动的申请，并有权向这些殡葬服务机构发出可以进行现场检查、勒令汇报、改善等命令。需要进行埋葬、火葬或者改葬等活动的公民必须遵守卫生环境劳动省的规定，向市、街道、村长（包括特区的区长）提出申请，在得到批准后方可实施。市、街道、村长批准时，必须发给埋葬许可证、火葬许可证或者改葬许可证。当事人再持许可证要求墓地管理者、骨灰存放处管理者或者火葬场的管理者提供相关服务。殡葬服务的范围和种类许可有火葬场经营和墓地经营两种，骨灰存放经营可独立于墓地经营之外，实际有三种许可。这三种许可由都、道、府知事直接行使。鉴于全国已经普及火化，近年来，日本国的火化业管理权限下放给町（即镇）。日本法律规定，殡葬服务的经营主体只有某些特殊主体，如公益法人、宗教法人或者政府，才有申请资格。墓地的经营主体也要求必须是公共团体（地方自治体）、公益法人（财团法人）或宗教法人。以赢利为目的的股份公司之类的法人是不允许经营墓地的。此外，日本还建立了比较完善的殡葬从业人员执行资格制度、殡葬服务基金制度、生前预约殡葬服务合同制度，制定了殡葬服务设施标准、违反殡葬法规处罚措施等。

日本的葬祭场所和设施设备齐全，葬礼实现了重大改革。全国共有7338个火葬场（平均每1.8万人口拥有1个火葬场），11550个骨灰存放处，社区都有葬祭场（殡仪馆）。日本的火葬场内禁止埋葬遗骨，火化后的骨灰在陵园、墓地存放33年后必须重新深埋，叫“回归大自然”，石碑交换为后代人名字使用，不建坟墓。属于历史留下的家族碑位，过了两、三代的先人碑位送到寺庙处理，不再保留。日本的殡葬服务业过去曾经是与婚宴同一机构办理，称做“红白喜事合在一起办”。从1989年起，红白事分开，殡葬服务进行了经营方式的转变，殡葬行业服务单位和其他公司一样，不能享受优惠税收政策，但其经营服务项目与我国的殡葬事业单位基本相同，没有很大差别。日本过去的丧葬习俗同中国一样，重人情，亲朋好友有人去世，都要去烧香送香火钱，普遍是大操大办，在家中停尸守灵尽孝时间长，子孙要趴在死者身上哭，既不卫生，花费又很大。现在人们都转变了观念，认为人死了就是个空壳，再去接触尸体是很多人接受不了的事，自然而然地改变了旧的丧俗礼仪，民众普遍自愿实行葬礼改革，改变了大操大办，除了直系亲属，一般都很少有人去参加其他人家的葬礼。日本火葬与葬仪的形式主要有两种，第一种是守夜——葬仪——出棺——火葬——捡骨灰；第二种是守夜——出棺——火葬——捡骨灰——葬仪。捡骨灰也有两种情况，一种是日本东部地区全部收回骨灰，一种是日本西部象征性收捡部分骨灰。现在的日本青年，对葬礼的态度，是越简单越好。

韩国的火化工作起步较晚，但近年来进展比较快，大力提倡骨灰撒散。韩国的历史文化，从青铜器时期开始的贵族式统治同中国差不多，其先人遗体、埋葬方式是普通老百姓实行埋葬，富足人家用石头垒起来，也有盖房子的埋葬方式（类似中国南方的阴宅）。据韩国历史记载，公元300年前，韩国普遍土葬，公元400年朝鲜时代第八代皇帝立法把土葬确定为主要殡葬方法，1300年韩国受中国佛教影响，民间开始允许火葬，大王死后也进行火葬，骨灰撒散。正规的火葬方式是从1920年日本占领韩国后开始，日本人在居住地方建立火葬场，推行火葬，韩国人受影响，慢慢也推行火葬。汉城市在1930年建立了第一个火葬场，到1970年9月份，各地陆续建了为数不多的火葬场，主要还是搞遗体土葬，因为韩国是土地私有化国家，私人在自家的土地上埋葬，国家管不着。1998年韩国遭受大水灾，大规模冲走了墓地，修复耗资巨大，而且国民普遍认识到土葬造坟浪费土地资源，破坏自然环境，不利于经济社会发展，普遍要求政府发展新的火葬文化。在广大民众的要求下，汉城市政府制定政策、建立法规，在全市推行火葬，形成了民众推动政府实施葬事改革的局面，汉城的政策得到中央政府的推崇，成为在全国推广的政策，称为“政府行为，汉城先行”。由于推行火葬顺民心、合民意，各地自行推行火葬推动了国家立法。2000年1月，韩国国会通过立法，全文修订《葬事等有关法令》，《法令》规定葬礼自由，土葬、火葬自选；国家推荐火葬，骨灰自行保管或撒散。2002年末，全国火化率达36%（2001年1月以前全国只有汉城市统计火化率，为30%）在推行火化、处理骨灰过程中，韩国各地都十分注重保护自然环境。骨灰主要入存庙塔，也推行撒散，称为庙葬、塔葬、深海葬、森林葬等。2003年3月5日汉城市修订法令，制订了到2020年以火葬为主，鼓励不保留骨灰，以达到节约土地、保护环境的目标。为此，汉城市政府设立了撒骨灰场所，所谓撒散，只是象征性捡少量骨灰与专门研制的土混合成颗粒，在指定场所撒散，把这些场所建成生态公园，骨灰在这些场所撒散只在地形图上标示，不能立碑，不能记号，墓地始终是公园，但有特殊的命簿，即把骨灰撒散的先人登记在册，输入电脑，命薄保管60年，平时通过电脑屏幕显示给亲属看，以慰籍先人。这同我省深圳市的生态墓园很相像，受到民众的普遍欢迎。其运作程序是：火化后骨灰由亲属护送到园内由其亲属将先人骨灰在自选的地方用准备好的土和好，到指定园林地带撒散，并告知亲属其先人骨灰已撒在那个区域，第三天起还要祭拜三天，拜祭时车辆停在车场，祭拜人在园中祭拜后，自选一种鲜花或一个树林庭院撒先人骨灰。也有委托火葬场撒散骨灰的。丧主撒散骨灰一律免费，汉城市是由政府承担费用。汉城市现有市立墓地5个所，市立纳骨堂6个所、市立撒骨场1个所。因此，过去私营的墓地逐渐关闭，经营不下去。目前韩国的殡葬（葬事）分火葬、土葬两种，骨灰处理分塔葬、墓葬、撒散三种。全国的殡葬管理由国家保障福利部长官管理。汉城属中央直辖市不受国家部管而是由市立葬墓事业所管理。不是中央直辖市的由地方政府福利女性局管理。

几点体会和启示

纵观日本、韩国殡葬管理的历史和现状，起步有早有晚，发展有快有慢，而且都存在发展不平衡的问题，甚至也和我省一样，有过波折。日本在明治维新年间推行者信奉神，推行神道国教化，排斥火葬，日本国曾在明治6年明令禁止火葬，但遗体土葬使人类生活空间越来越小，东京、京都、大阪等地区政府先后对禁火化提出质疑，当时的大阪禁火葬后地价攀升，有的地方又禁止遗体埋葬，导致全国出现葬事管理混乱状态。由于这是由政府误导引起的混乱，结果引发了政治问题，大藏省向国会就禁火葬提出严重质疑。到明治8年，东京朱行内采取对策，禁止遗体埋葬，并要求中央政府允许在东京继续实行火葬。这样，在禁火葬2年后，日本政府认真吸取经验教训，颁布了火葬解禁令，并发布了配套法令，重开火葬。日本从1948年6月1日实施《有关坟墓、埋葬的法律》以来，对此款法律进行了多次修订，每次修订都是在原有基础上巩固提升。韩国推行火葬一直是民众的愿望，但也一直受到儒家信徒的极力反对，步履艰难，然而，随着社会经济的发展，推行火葬的发展方向已不再受到传统势力的反对而逆转。从上世纪90年代以来，韩国的殡葬改革比较类似我省的发展状况，但他们的宣传力度大，群众基础好，是民众推动政府，相比之下我们是政府倡导，一些地方宣传不到位，部分地方官员有抵触情绪，甚至在指导工作上出现了误导，继续推进的难度和阻力将会更大。总之，日本和韩国的做法给了我们很大的启示，有的经验值得我们学习和借鉴:

一、必须坚定不移地实施殡葬改革的战略决策。殡葬作为人类社会的共性活动，涉及人身权益，涉及公共卫生，涉及资源和生态环境保护，关系到子孙后代的切身利益和国家社会经济可持续发展战略的实施，世界各国政府都十分重视对殡葬事务的管理。日本国长期以来坚持从公共卫生、环境的需要，突出社会公共利益，不断加强殡葬管理，着力控制人们殡葬活动的随意性。我国从上世纪五十年代开始，一直围绕“殡葬改革”这一国家战略决策重视和加强各级政府对殡葬事务的管理，新中国成立初期，我国即着手改革旧社会遗留下来的丧葬陋习。殡葬改革成为我党一贯倡导的一项社会改革。1956年4月27日，在中央工作会议上，毛泽东、朱德、刘少奇、周恩来、邓小平等151位党和国家的高级干部签名倡导身后实行火葬，只留骨灰，不保留遗体，并且不建坟墓。这是我国历史上一次空前的倡导社会习俗改革的签名活动，不仅体现了老一代无产阶级革命家的唯物主义世界观和博大胸怀，而且指明了我国殡葬改革的方向，对我国的移风易俗和社会主义精神文明建设产生了深远的影响。在老一代无产阶级革命家的带动下，火葬作为一种科学、卫生、经济的新的葬法，已由党内发展到全社会，由城市发展到农村。周恩来总理曾指出：由保留遗体到不保留遗体，是殡葬习俗的第一次革命；由保留骨灰到不保留骨灰，是第二次革命，而且是更加彻底的革命。半个多世纪以来，全国各地在推行火葬、革除丧葬陋习等方面，付出了艰苦不懈的努力，取得了很大成绩。我省的殡葬管理工作从1958年开始实行以改革土葬、推行火葬为重点的殡葬改革到2001年省政府印发了《广东省殡葬管理“十五”计划》，大体经历了起步、推进、滑坡、飞跃和计划巩固发展五个阶段。特别1998年到2000年我省殡葬管理实现了三年三个飞跃的目标，2001、2002年在原来的基础上又有了新的发展。但在2003年上半年，一些地方政府放松了对此项工作的领导，火化工作出现了严重滑坡，清理乱埋坟墓工作受阻。有的县的火化率退到6年前的低水平。究其原因，关键是对推进殡葬改革、加强殡葬管理的战略意义缺乏足够的认识。因此，各级政府必须把加强殡葬管理同节约自然资源、保护生态环境、改善人类生存生产条件、促进经济可持续发展，同倡导丧事新办、破除迷信、移风易俗、维护社会稳定、促进精神文明建设，同倡导节俭文明、丧事简办、减轻群众办丧负担、加快人民群众致富奔康步伐联系起来，纳入当地社会经济发展规划，纳入政绩考核内容，实行政府目标管理，地方政府长官直接负责制度；要加大宣传教育力度，特别要宣传国务院《殡葬管理条例》，使推行殡葬改革，加强殡葬管理从由政府倡导真正转为政府行政管理，宣传加强殡葬管理同人与资源统筹发展、协调发展的重大作用，教育广大人民群众“致富思源，富而思进”，坚信党的富民政策，不信鬼神，破除封建迷信，坚持依法劳动致富的思想观念；要与时俱进，坚定信心，排除干扰，充分发挥政府推进和人民群众广泛支持两个积极性，坚定实施殡葬改革的战略决策，进一步巩固和发展我省殡葬管理的大好形势。

二、必须重视和加快殡葬立法。在亚洲，日本的殡葬立法最早，最完备。日本殡葬法津的主要特点：（一）日本政府对殡葬事务的管理相当严格。表现在：一是进行埋葬、改葬或者火葬活动需经政府审批，而且申请时除提供死者的详细情况外，还需表明申请人与死者的关系，这体现了殡葬活动的严肃性。二是设立墓地、骨灰存放处、火葬场需要政府审批，但政府并不参与具体的经营活动，这对有效行使政府管理职权至关重要。三是消费者若要取得墓地等殡葬设施的使用权需先向政府申请审查批准。（二）墓地等殡葬设施的管理者的经营权利受到较大限制，日本法律将其定位为纯粹服务提供者的角色。他们只能凭当事人持有的许可证为当事人提供服务，不能像其他商品经营者一样，可以自主买卖其商品，推销其服务项目。（三）日本对违法行为的处罚规定得比较具体，而且实行并罚制度。并罚分为两种：一种是处罚种类的并罚，即对同一个违法行为，可以同时给予两种或两种以上的处罚。一种是处罚对象的并罚，即对同一个违法行为，不仅要处罚直接违法者，对违法者所在的组织、团体也要同时给予相应的处罚，日本法律采用了后一种并罚。（四）注重法律之间的衔接，对本法实施前的殡葬行为的效力通过有关过渡措施的规定加以明确。日本的经验是国家制定法律，政府发布法令，地方长官严格执法，民众违法要受到相应的处罚。我省乃至我国，殡葬立法严重滞后。随着我国改革开放步伐的加大，社会主义市场经济的基本建立，殡葬行业的实际发展要求，国家必须加快殡葬管理立法，各级政府必须制定相应的实施细则。殡葬立法首先要明确立法目的的定位。第二，对“火葬”、“埋葬”、“改葬”、“坟墓”、“墓地”、“骨灰存放处”、“火葬场”、“丧葬用品”等定义要准确，便于操作。第三，明晰政府管理殡葬事务的内涵，特别是关于火葬、埋葬、改葬的批准权根和墓地、火葬场、殡仪服务单位的经营许可及管理必须层级分明，责任到位，监管到位。第四，设置处罚违法行为的罚则，使引导、管理、纠偏、处罚熔为一体。第五，依据社会经济发展水平与社会需求相适应的原则，不断修订和完善法律法规，与时俱进。《日本有关坟墓、埋葬法律的实施细则》自1848年5月31日发布，1948年6月1日实施以来，先后进行了13次修订。《日本有关坟墓、埋葬法律的实施细则》自1948年7月13日发布并开始实施以来进行了9次修订。这两个法律和法令每次修订都体现了“巩固、发展”的理念，每次修订就是一次法律本质上的升华和适应法律上的进步。这方面的经验非常值得我们学习。在国家尚未制定殡葬法律之前，我省可借鉴日本的经验，结合近年来我省的实践经验，将省政府制定的办法、规定和意见的文件进行综合整理，拟制《广东省殡葬管理条例》报省政府审定提交省人大进行立法。

三、必须建立和完善殡葬管理机制。日本国从中央政府到地方政府建立了上下互动，互相联接，制度完善，监控有力的殡葬管理机制。我省自1998年开始，全省自上而下，逐级建立起政府殡葬管理目标责任制，省政府和市、县政府每年对各地殡葬管理工作目标执行情况进行考核通报，表扬先进、批评后进，将个别后进市县确定为重点管理单位。省精神文明建设委员会发文规定，将殡葬改革列为评先进文明单位重要条件。市、县层层签订目标责任书，一级抓一级，逐级负责。市、县都成立了殡葬管理执法机构，加强了经常性执法检查。这些举措形成了政府领导、民政部门牵头、有关部门支持配合、群众积极参与的工作机制，确保了殡葬改革工作的顺利推进。但是缺乏国家的有关法律支持，我省建立的这种有效的管理机制仍受到人为因素影响，在一些地方不但得不到完善加强，而且有所削弱。因此，建议在国家未有法律规定之前，我省可在总结实践经验的基础上，把事关两个文明建设、事关经济可持续发展、事关全面建设小康社会、事关率先基本实现社会主义现代化的殡葬管理工作提上政府议事日程，通过政府常务会议议事规则建立适应我省“加快发展、率先发展、协调发展，当好排头兵”的客观要求的殡葬管理机制，确保我省推行殡葬改革、加强殡葬管理督促到位，稳步推进。

四、各级政府和全社会必须高度重视和大力支持殡葬事业的发展。殡葬事业是一项特殊的社会公益服务事业，殡仪服务是社区服务的组成部分，殡葬事业单位是地方人民政府为群众办丧事设置的公益服务场所。为适应社会主义市场经济的需要，推动社会全面发展，满足社会丧葬需求，必须大力发展殡仪服务业，不断提高服务水平，促进我国殡葬事业的健康发展。

首先是各级政府要把扶持殡葬事业的发展作为重要职责予以高度重视。各地都应把殡葬设施建设和改造列入当地社会经济发展规划，并在财政预算中给予资金支持，积极建立和完善包括殡仪馆、火葬场、公用墓地、骨灰安放处、殡仪用品服务单位等殡仪服务体系，基本形成服务项目齐全，服务网点社区化，服务质量和管理水平较高的城乡殡仪服务体系，为推行殡葬改革服务。

第二、要全面提高殡仪服务整体水平。各地应按照民政部颁发的《殡仪馆等级标准》，规划、建设好殡仪馆。有条件的要一次规划，一步到位。资金不足的要一次规划，分步实施。搬迁或新建的殡仪馆，要力争一步到位，达到国家等级殡仪馆的标准。要科学规划和设计，做到布局合理，设施齐全配套，整体景观和谐，符合殡仪服务流程，火化间的建设和改造应尽量采用国内外的先进设备，推进技术进步，提高文明火化的程度。要严格评定等级殡仪馆的标准，积极做好评定工作。对已经上等级的殡仪馆，各级民政部门要给予优惠政策，调动殡仪馆上等级的积极性。要科学规划公墓建设，合理布局，严格审批。公墓建设要搞好绿化美化，向园林化、艺术化方向发展，鼓励在公墓内兴建骨灰墙、廊、塔，要提倡骨灰、遗体处理多样化。

第三，要指导殡葬事业单位探索社会化的发展路子。要从各地实际出发，解放思想，深化改革，对殡葬事业单位实行分类指导。殡葬事业单位分为财政核拨、财政核补、自收自支三种预算管理形式。实行财政核拨预算管理的殡葬事业单位是指依据有关政策规定，通过殡仪服务或在保证殡仪服务的前提下开展多种经营，收入甚微，或经常性收入不抵各项支出，主要由财政拨付事业经费予以维持的殡葬事业单位。主管部门应对他们采取各种鼓励措施，使他们开源节流、增收节支，不断提高自我生存、自我发展能力。实行财政核补预算管理的殡葬事业单位是指依据国家有关政策规定，通过殡仪服务或在保证殡仪服务的前提下开展多种经营获得一定数量的经常性改入（一般占单位经常性支出的30%以上），但不足以全部支付本单位的经常性支出，支大于收的，差额需由财政预算拨款补助的殡葬事业单位。主管部门应积极争取财政的投入，大力推行殡葬改革，完善和增加设备，扩大业务量，增加改入。实行自收自支管理的殡葬事业单位是指依据国家有关政策规定，通过殡仪服务或在保证殡仪服务的前提下开展多种经营获得较稳定的经常性收入，可以做到收大于支的殡葬事业单位。主管部门对他们应在人、财、物的管理及经营上适当放宽，促进其发展，不断提高社会经济效益。

第四，要不断拓宽殡仪服务的领域。殡葬事业单位要在保证基本的殡仪服务、坚持文明节俭办丧事的基础上，根据群众需要增添服务设施，扩大服务内容，增加服务项目。开拓社会殡仪服务新领域，主导丧葬用品市场，满足不同层次的丧葬需求。通过殡仪服务积极引导移风易俗，推动丧葬改革，努力探索科学文明的殡葬礼仪。要加强殡葬用品市场的管理，严禁封建迷信用品的生产和销售。在搞好殡仪服务的前提下，发挥自身优势，积极开展一业为主，多种经营，以事业办实业，以实业促事业，推进殡葬事业健康、快速、持续发展。

第五、要努力提高殡仪职工的整体素质。各地要根据民政部、劳动部颁布的《民政行业工人技术等级标准》的要求，认真组织殡仪技术工人的职业技能培训，使各岗位上的技术工人达到相应的技术等级要求，逐步实行通过培训考核提职、持证上岗的用人制度。要发挥中央和地方两个积极性，实行广泛的岗位培训。要大力提倡学历教育，鼓励各级各类人员开展多学科、多渠道、多层次的技能教育。要在全国推行《殡仪职工服务规范》、《管理人员职责规范》，不断加强职业道德教育，大胆选拔、引进人才，逐步建立起一支技术精、业务强、作风正、具有敬业精神和开拓精神的殡仪职工队伍。

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